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   （这是我2007年读研时的毕业论文。如今，国务院已经做出户籍改革的决定，意义很大。这也是我们搞了几十年户籍管理工作的人员非常关心的问题。重新读以前写的文章，还是很欣慰的。我是全国第一代居民身份证的主要设计、发放、管理、使用、查验和核查工作的人员之一，一干就是十几年，它也是我工作期间最值得回味的工作，非常值得宽慰！）

 

       内容提要：改革开放以来，我国的城乡经济发展和社会状况都发生了深刻变化，经济生活中不合理的利益关系正在逐步调整和理顺，户籍管理体制通过一系列改革，依附在户籍制度上的教育、住房、就业、社会保障等改革在逐步深化。在城市中，原有优厚的福利制度正在逐渐淡化，城镇户口的“特权”正在逐渐消失。在农村里，社会化服务体系、农村市场等得到了长足的培育和发展，乡镇企业及小城镇建设的规模与实力日渐壮大，数以亿计的农村剩余劳动力到城市从事多种行业，为城市和农村的经济发展起到了非常重要的促进作用。

       近年来，随着社会主义市场经济体制的不断深化，随着全面小康社会目标的全面推进，随着建设社会主义新农村战略任务的贯彻实施，随着坚持以人为本、构建和谐社会这一指导思想和原则的贯彻落实，户籍制度的弊端和暴露出来的问题越来越突出。由于户籍制度是二元经济结构形成的制度保证，社会各界对户籍制度的负面效应反应强烈，要求相关部门进行彻底改革的呼声很高。

       当前户籍制度之所以成为建立和完善社会主义市场经济体系、构建和谐社会、加快社会主义新农村建设、推进城镇化、工业化的一大障碍，主要在于以下几个方面：一是不平等的二元户口结构人为地分割城市人口和农村人口，而且人在出生时就以世袭的方式得到城市人和农村人的不同身份，据此享有不同的工作、生活条件和发展机会。二是二元户籍制度限制了人们的迁徙自由，特别是不利于农村剩余劳动力的转移，因而造成了城乡差别的制度化。三是不断累加的附着于户籍制度上的福利保障制度，使城市户口仍具有较高的含金量，不利于人们追求权利与义务的平等。四是农民进城门坎高，农村户口身份化和世袭化，在客观上剥夺了农民接受城市文明，分享现代化成果的权利，不利于经济发展和城市化建设。五是二元户籍制度的城市偏向，削弱了农业自身积累和再生产能力，制约了农业和农村的发展。虽然近些年来有

关部门对户籍制度进行了多次改革，但是滞后问题仍然没有得到很好地解决。其主要原因：一是城市社会综合承受能力有限；二是行政管理体制改革相对落后；三是各地经济社会发展不平衡和地方保护主义的影响；四是户籍管理本身存在一些突出问题；五是人们在认识上还存在很大差异。

   本文结合曾在户籍管理工作岗位上工作过的实践和体会，结合学到的有关知识，谈谈我国户籍制度的负面效应及改革措施。首先简要介绍一些户籍制度的基本概念、我国现行户籍制度的基本内容和主要功能，然后重点分析当前户籍制度的主要负面效应、户籍制度改革滞后的主要原因，并对户籍制度改革提出一些粗浅的设想及建议。关于户籍制度改革，本文建议，应尽快建立全国城乡统一的户口登记管理制度；在户籍管理上从审核体制过渡到登记体制，实现居住地管理；以具有合法固定住所为基本条件，调整人口迁移政策；取消暂住证制度，实行居住证制度.

 

目 录

引言

一、我国现行户籍制度的基本概念和内容及主要功能

（一）户籍制度的基本概念

（二）我国现行户籍制度的基本内容

（三）我国现行户籍制度的主要功能

二、当前我国户籍制度的主要负面效应

（一）不平等的二元户口结构

（二）限制了人们的迁徙自由

（三）不利于人们追求权利与义务的平等

（四）不利于经济发展和城市化建设

（五）制约了农业和农村的发展

三、当前户籍制度改革滞后的主要原因

（一）城市社会综合承受能力所限

（二）行政管理体制改革相对滞后

（三）各地经济社会发展不平衡和地方保护主义的影响

（四）户籍管理本身存在的突出问题

（五）人们在认识上还存在着很大差异

四、户籍制度改革的设想及建议

（一）户籍制度改革应确定的目标和原则

（二）尽快建立全国城乡统一的户口登记管理制度

（三）从审核体制过渡到登记体制，实行居住地管理

（四）以具有合法固定住所为基本条件，调整人口迁移政策

（五）取消暂住证制度，实行居住证制度

五、户籍制度改革应注意的几个问题

（一）不能全盘否定户籍制度的作用

（二）改革必须具有法律意识

（三）改革的方向是缩小城乡差别，不能制造新的差别

（四）应加大居民身份证的管理力度

（五）尽快建立起完整的全国人口基本信息系统

结语

我国户籍制度的负面效应及改革措施

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引 言

     关键词：户口 改革 户籍制度

     改革开放以来，我国的城乡经济发展和社会状况都发生了深刻变化，经济生活中不合理的利益关系正在逐步调整和理顺。多年来，户籍管理体制经过了一系列改革，取得了明显的成效，依附在户籍制度上的教育、住房、就业、社会保障等改革正在逐步深化。在城市，原有的优厚福利制度已逐渐淡化，城镇户口的“特权”正在逐渐消失；在农村，社会化服务体系、农村市场等都得到了长足的培育和发展，乡镇企业及小城镇建设的规模与实力日渐壮大，数以亿计的农村剩余劳动力到城市从事多种行业，为城市和农村的经济发展都起到了很重要的促进作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断深化，随着全面建设小康社会目标的全面推进，随着建设社会主义新农村战略任务的贯彻实施，随着坚持以人为本、构建和谐社会这一指导思想和原则的贯彻落实，学术界和舆论界对二元户籍制度的弊端和暴露出的问题普遍关注，反应强烈，甚至是激烈批评。由于户籍制度是二元经济结构形成的制度保证，因此，要求对户籍制度进行彻底改革的呼声很高。

    中央领导同志对户籍制度改革非常重视，国家有关部门也采取了很多措施，并取得了明显成效。胡锦涛同志2003年1月10日《在中央农村工作会议上的讲话》中指出：“提高我国的现代化水平，解决农村富余劳动力的出路和农民增收问题，必须走工业化、城镇化的路子，把农民从农业和农村尽可能多地转移出来。”温家宝同志2004年2月21日《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研究班上的讲话》中指出：“统筹城乡改革，消除体制性障碍。逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度和税收制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。”公安部部长2004年12月26日《在全国公安厅局长会议上的讲话》中也提出：“要积极稳妥地推进户籍管理制度改革。主动适应市场经济深入发展和城镇化、工业化快速推进的新形势，根据经济社会发展需要及综合承受能力，科学制定、调整户口迁移政策，放宽各类人才户口迁移限制，并积极探索城乡统一的户口登记管理制度，真正建立具有中国特色的户籍管理制度，促进人口合理、有序流动。”探索建立更加有效的户籍制度，以适应逐步建立和完善的社会主义市场经济体系，将是我国改革发展史上具有里程碑意义的大事。本文首先介绍一些户籍管理制度的基本概念和内容及主要功能，然后重点是分析当前我国户籍制度的主要负面效应、户籍制度改革滞后的主要原因，同时对户籍制度的改革谈一些初步的设想和建议。

   一、我国现行户籍制度的基本概念和内容及主要功能

   （一）户籍制度的基本概念

   所谓户籍制度，是指按户逐人记载公民基本身份信息、自然变动、迁移变动和身份变动等内容的一系列法律规范。什么是户？东汉的许慎在《说文解字》中解释道：“户，护也。半门曰户。”今人张舜徽在所著的《说文解字约注》中，进一步指出了门与户的区别：“两扇曰门，一扇曰户。”可见，户口的本义就是指单扇的门。现代户籍管理意义上的户，是指由若干有婚姻、血缘、收养关系或工作、学习等关系的人组成的共住一起的小型群体，它是户籍管理的基本单位。户是以居住地为标志的人口群体。什么是口？《说文解字》说：“口，人所以言、食也”。可见，口的本义是指人用来说话、进食的器官，即嘴巴。凡人均有口，且只能有一口。因此，口就成为单个人的代称。1958年1月9日，《户口登记条例》将户口分为家庭户和集体户两类，这是我们给户口分类的法律依据。常言道：“口系于户，户着于地”。户口作为一个联词使用，通常意义上是住户和人口的统称，表示户和口的数量关系。从户籍管理的角度看，户口是指由住户和居民两者结合所形成的社会生活实体。无论是家庭户口还是集体户口，在户籍登记时都必须有固定住所。户籍的定义，从内容上来说是用来记录户口事项的，从形式上来说是由各种登记簿册构成的，从登记者来说，户口登记一般由官方指定机构和人员来进行的。户口和户籍的含义不同，户口指的是住户和人口，而户籍指的是按户逐人记载居民有关身份、住址和亲属关系等事项的簿册。户口是户籍登记的对象，居民的户口只有在户口登记机关的户籍登记簿上记载以后，才能得到法律的确认。因此，户籍是居民的法律凭证。

   世界上通行的户籍制度，是当今许多国家为统计人口的需要，根据公民的常居地址，而编户入籍的人口管理制度。而我国现行的户籍制度，大大超出了一般户籍制度的基本职能，与许多具体制度结合在一起，形成了中国特有的一种制度。户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的国家行政管理制度，也是国家行政管理的一项基础性工作。西方国家称之为民事登记管理或国民登记管理，东方国家则更多的叫户籍管理。

       户籍管理在我国有着悠久的历史，据专家考证，大约在两三千年前就有了文字记载。中国古代户籍制度，始于夏商，备于周秦，废止于乾隆37年（1772年），代代相传。历代封建统治者都将户籍管理作为统计人口、征发徭役、赋税、兵役、巩固封建皇权统治的手段。在近代，特别是从上个世纪二十年代至解放前夕，国民党政府为加强其统治，在中央和地方的警察机构中设置了户籍管理机构，先后制定颁布了几十种户籍法规。新中国户籍管理制度最初始于1931年以后，当时在江西瑞金成立了中华苏维埃共和国，其内务部及下属各级内务部门已经设立了民事行政机构来管理户口。抗日战争期间，有的抗日根据地已将“稽查户口”作为“办理民商迁移、居住、出行手续”的手段。解放战争期间，随着大中城市陆续被收复，各根据地都加强了户籍管理工作。如东北解放区就制定了统一的城市户口管理暂行办法，颁发了居民证，建立了人口卡片，从而使解放区的户籍管理初具了规模。近代，中国户籍制度的职能，逐渐向单纯的统计人口的目的转变，到了民国时期，便与世界上通行的户籍制度十分接近了。

   新中国成立以后，户籍管理发生了根本性变化。在接收、清理国民党旧政权遗留的户籍档案资料基础上，党和政府迅速建立起新中国的户籍管理制度，颁布了一系列条例和规章制度，明确了新中国户籍管理工作的性质、任务，规范了户籍管理簿证表册。特别是1958年1月9日颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，成为新中国户籍管理工作的法律依据，也标志着户籍管理制度的确立。在相当长的一段历史时期内，我国户籍管理与高度集中的计划经济相适应，人口迁移与国民经济发展和工作布局相适应，市镇人口规模与农业生产水平相适应，形成了现在的“农业人口”和“非农业人口”的二元户口结构。

   （二）我国现行户籍制度的基本内容

   我国现行的户籍制度，是新中国成立后逐步建立起来的，主要由三部分组成：一是户口登记制度。1951年，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，这是新中国户籍制度形成的开端。1958年，全国人大常委会又颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确规定了城市实行常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正七项内容的户口登记制度，农村实行常住人口的出生、死亡、迁出、迁入四项登记，为新中国户籍管理奠定了重要的法律基础。1997年，国务院批转了公安部《关于完善农村户籍制度的意见》，在农村地区也全面实行常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正七项户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则，公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。1985年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，决定在我国实行居民身份证制度，为16周岁以上的公民颁发居民身份证。2003年6月，第十届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证法》，规定16周岁以下的公民可以自愿申领身份证。

   （三）我国现行户籍制度的主要功能

   我国现行的户籍制度，是适应计划经济体制的确立而建立起来的，在巩固国家政权、保障国家对劳动力、消费品等实行计划分配，控制城镇人口过快增长，保障人口与经济协调发展，维护社会秩序等方面，发挥了重要的历史作用。其主要功能：一是政府职能部门通过对公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，便利公民参加各种社会活动；二是通过户籍登记为政府制定经济社会发展规划，实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础性资料。

   我国现行的户籍制度，除了具有能证明其持有人的社会身份，控制农村人口流向城市，尤其是迁移到大城市的基本手段以外，在特定的历史背景下以户籍制度为基础，还在劳动就业、社会保险、人事管理、粮油供应、住房分配、医疗保障、义务教育、城市人口控制、计划生育、土地、福利、补贴等诸多方面，产生了许多特殊的附加功能。这些附加功能在计划经济体制下逐渐成为中国户籍制度的核心功能，使户籍已经不单是指那“一张纸”，背后牵涉到与之相联系的各种利益有几十项。

       二、当前我国户籍制度的主要负面效应

   当前户籍制度之所以成为逐步建立和完善社会主义市场经济、构建和谐社会、加快社会主义新农村建设、推进城镇化、工业化的一大障碍，主要是存在以下几个突出问题：一是不平等的二元户口结构；二是二元户籍制度限制了人们的迁徙自由；三是不断累加的附着于户籍制度之上的福利保障等制度，不利于人们追求权利与义务的平等；四是农村户口身份化和世袭化，不利于经济发展和城市化建设；五是制约了农业和农村的发展。

   （一）不平等的二元户口结构

       尽管户籍管理为世界各国所普遍实行，但实行“农业户口”和“非农业户口”二元管理为我国所独有。户籍制度的原本功能是提供身份证明和人口统计，但是，在计划经济时期，人口是制定一系列计划的基础，各部门各行业在落实计划的管理过程中，在办理涉及公民有关权利和义务的事务时，均要求公民出示户口簿，没有常住户口证明，就意味着没有相应的资格和权利。

       以供应城镇居民定量粮为标准划分“农业户口”和“非农业户口”，并实行二元户口管理的做法，是伴随粮油统购统销政策的实行而逐步形成的，它既不科学也不合理。一是人为地分割城市人口和农村人口；二是不能真实地反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况以及城市化水平。即使在空间地域和政策规定的意义上，有些地方城乡二元结构不像过去那样界限分明，但是人们心理上的二元结构依然清晰可见。

     （二）限制了人们的迁徙自由

       迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。但是，户口迁移政策统得过死，户口迁移数量长期套用物质资料计划指标分配的做法确定，难以适应不同地区的实际需要。我国现有的户口迁移政策有四个特点；1、等级森严。国家根据人口迁移到大中小城市等流向情况，分别实行从严控制、适当控制和不予控制的原则。特别是我国长期以来实行的“严格控制大城市、合理发展中等城市、积极发展小城镇”的政策，不利于大中城市和小城镇的协调发展，难以满足公民正常户口迁移的实际需要，不利于人口的合理、有序流动。其主要弊端，一是阻碍了人口的正常迁移，损害了人民群众的利益；二是抑制了人力与人才的自由流动，影响了市场对人力资源的有效配置；三是不利于农村剩余劳动力的转移，延缓了农村人口城市化的进程。

       （三）不利于人们追求权利与义务的平等

       现行户籍制度造成的人们追求权利与义务上的不平等，主要表现在四个方面：一是两类户口的划分造成了利益分配上的不平等，二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障等一系列的待遇具有制度化的联系。一方面，非农业户口明显优于农业户口；另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级。比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别，不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制度在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，有些城里人歧视农村人，有些大城市人排斥外地人，不能不说是二元户籍制的弊端之一。三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难，而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已经基本确定。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。四是由于投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。

   （四）不利于经济发展和城市化建设

       经济发展与城市化有着密切的关系。现行户籍制度由于限制人口的合理有序流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，这就大大地减缓了我国城市化的发展。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。党的十六大提出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”按照规划，到2020年，我国城镇化水平将从现在的42%提高到55%以上，意味着我国每年将有1000万以上的农村人口要转化为城镇人口，改革户籍制度，促进人口的合理流动的任务相当艰巨，时间也是非常紧迫的。

   （五）制约了农业和农村的发展

   现行户籍制度阻碍和制约了农业和农村的发展。一是因为城市偏向，削弱了农业自身的积累能力和再生产能力。据有关部门统计，1959--1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991--1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元户籍制度使农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。三是由于二元户口制度及其附加的职能，使农民在教育、医疗、社保、税费、金融、甚至选举权等方面都受到种种歧视，有些地方政府不为农村的义务教育买单，不对农民的医疗、社会保障履行其应有的责任，使农民的收入很低，使城乡收入差距不断拉大，城乡关系陷入恶性循环。四是大批农村剩余劳动力转移不出去而滞留农村，加剧了人口与土地的矛盾，影响了农村经济的发展。

   三、当前户籍制度改革滞后的主要原因

       二十世纪八十年代以来，户籍制度改革积极稳妥地开展并取得了明显的成效，但主要是停留在解决历史遗留问题和小城镇户籍改革上，户口管理二元结构及带来的很多问题仍未得到很好地解决。究其原因，主要有以下几个方面：

   （一）城市社会综合承受能力有限

    早在1992年，国务院就成立了由国务院办公厅牵头、公安部等有关部门参加的国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策的改革目标。但是，由于我国长期以来经济社会发展水平不高，特别是城市社会综合承受能力有限，为避免影响社会稳定，使户籍改革仍较大程度依赖于“计划”加“指标”的模式，总体进展较慢，改革目标也远未实现。

   （二）行政管理体制改革相对滞后

   当今我国户籍制度有狭义和广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心，限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面衍生出的许多具体规定，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一广义户籍制度行使着职能，因此，户籍制度改革必须与政府其他相关部门的改革措施配套实施。尽管改革开放以来，随着经济社会的发展，粮食统购统销政策早已废除，其他与户籍管理相关的住房、就业、医疗、教育等制度的改革也取得了明显进展，为全面改革户籍制度提供了有利条件。但是，计划经济时代遗留下来的以户籍管理为实现形式的城乡分割的计划生育、公务员录用、退伍兵安置、农村土地承包等制度的改革还远没有到位。有的部门在制定政策时，继续沿用计划经济时期的管理方法，如在劳动就业、社会保障、人大代表名额分配、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作中，有的仍按“农业户口”、“非农业户口”来实行不同的政策，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，使户籍登记工作失去了本来面目。滞后于经济社会发展的相关制度与户籍制度交织在一起，相互制约，也给户籍制度改革造成了一定的困难，严重地制约着户籍制度改革的进程。

   （三）各地经济社会发展不平衡和地方保护主义的影响

   长期以来，由于全国教育、就业、社会保障等政策不统一，加之城乡之间、地区之间差距扩大的趋势尚未根本扭转，使就业和社会保障压力加大。不少地方特别是城市和经济发达地区，从本地利益出发，普遍把限制户口迁移，控制常住人口机械增长作为减轻就业、社会保障、义务教育等方面的压力，以及提高人均GDP绝对值政绩的一项重要手段，使得户籍制度改革的内在动力不足。一些地方甚至连夫妻投靠、小孩投靠父母等涉及基本人权的户口迁移都层层设限。有的地方甚至不惜采取非法手段，限制非婚生育和计划外生育人员的落户。

   有的地方政府因要负担有城镇户籍人口的社会保障，随着社会保障范围的扩大和水平的提高，这种负担会越来越大，因此对城镇户籍改革存有担心。另外，有的地方政府把城市户口作为一种稀缺商品，当作谋取好处的资本，因而将户口用高价出售或与房产商勾结，将迁入户口与商品房捆绑销售。其次，城乡二元户籍制度还方便地方政府向上级虚报政绩，实际居民创造的产值换算成本地户籍人口的人均产值，就可以提高好几倍。有的城市失业率很高，如果只统计本地户口的人数，上报的失业率就会很低。教育普及率方面的情况也是一样，许多外来人口的子女由于支付不起高昂的学费而失去了接受义务教育的机会，但是上报的统计数据往往是以本地户籍人口为依据计算出来的，因为那是当地政府义务教育的主要对象。

    （四）户籍管理本身存在一些突出问题

   户籍管理中也存在着一些突出问题，使人口资料不全，相关数字与实际情况出入较大。尤其是户口登记不严密，出生未报、死亡未销等问题相当突出，存在着大量的“黑人黑户”。由于多年来积压的无户口人员数量较大，加之政策力度不够，使问题依然十分突出。据2000年全国第五次人口普查户口整顿统计，全国无户口人员达1600多万人。这些人由于没有户口，居住农村的没有土地，居住城镇的没有社会保障，就业、子女上学都成问题，更不用说选举权、被选举权等政治权利。另外，由于毕业分配、复员转业、房屋拆迁、子女入学、工作调动等，人户分离的现象也相当普遍，人数重多。特别是数以亿计的流动人口，有的在异地生活数年、十几年，有的甚至是几十年，相应的户籍资料还是静态的，成为“死”资料，有的是因多种因素使响应资料遗失。这些都造成其户籍改革无从下手，难以操作，影响了政策的制定和实施，也牵制了户籍制度改革的步伐。

   （五）人们在认识上还存在着很大差异

   户籍制度改革难，还难在城里人的市民情结，因为户籍制度关系着一些社会成员的重大利益，这种既得利益不仅是合法获得的，而且拥有这种既得利益的群体具有强大的政治力量。这个利益群体是由城市居民组成的，户籍制度改革的操作者和决策者无一例外地来自这一群体。所以人们特别是操作者或决策人在认识上存在着很多误区。一是重视“城市病”忽视“农村病”。他们对农村和农民的重视程度明显不足，没有真正认识到当前农民收人减少、农民负担过重、农村大量劳动力剩余、农村贫困以及生态环境恶化等“农村病”。二是在有些大中城市规模还普遍偏小的情况下，片面强调控制大城市、发展小城镇。我国在城市化发展的道路上，把城市化的重点放在发展小城镇上也是不科学的。另外，在发展小城镇过程中，对城镇发展的硬件用心，而忽视了当地实际的经济状况和发展能力。一个小小的城镇修建一些豪华别墅，建设不符合实际条件的开发区，修建大型广场和高级的娱乐场所，这些都没有真正为农民的利益着想。三是认为放开户籍管理将会造成社会混乱，好象放开户籍管理后农村人口会不考虑工作、生活、学习、居住等基本条件，都往城里跑，给城市管理带来混乱。  

       四、户籍制度改革的设想及建议

   加快户籍改革步伐，取消“农业人口”和“非农业人口”的界限，对于打破我国目前城乡分割的状态，加速城市化进程，优化人力资源配置，全面实现建设小康社会的目标，都具有重要意义。因为可以使农村人口特别是城市的流动人口享有城市中提供的各种福利，有利于社会成员之间建立起良好稳定的人际关系。一个统一的、没有歧视的劳动力市场，也有利于提高整个国民经济的运行效率。但是我国人口众多，地域宽广，各地区经济发展状况很不平衡，在各方面都要求一致也是不现实的。

    （一）户籍制度改革应确定的目标和原则

       由于户籍改革确实面临着一系列难题，而且是一项复杂的系统工程，因此改革要坚持正确的原则和明确的目标。主要是：要通过深化户籍制度改革，全面建立城乡统一的，按公民经常居住地登记常住户口为基本形式，取消“农业人口”和“非农业人口”的界限，实现公民身份平等。要以具有合法固定住所和从事的职业为户口登记的基本条件，维护公民户口登记的合法权益。要坚持以人为本，坚持积极稳妥，促进劳动力合理有序流动，推动大中小城市和小城镇协调发展。要坚持政策配套，协调相关行政制度改革，促进经济社会统筹发展。要因地制宜，结合各地经济社会发展的实际情况，研究制定相应的具体措施。要更好地发挥户籍管理工作在推动经济社会发展、保护公民合法权益和维护社会稳定方面的作用，促进社会主义和谐社会的建设。

   （二）尽快建立全国城乡统一的户口登记管理制度

   二元户口的划分制造了人为的不平等，既伤害了广大民众的感情，又对市场经济条件下的公平竞争遗留下不平等的起点。国家已经取消了商品粮的供应，二元户口的划分就失去了依据，从这个角度说，继续登记农业户口和非农业户口的意义就不大了。实际上，很多经济发展比较快的地区，在属于农业户口的人员中，有相当数量的人其职业与户口定义的概念已根本不相符合。

随着我国经济的快速发展、社会的全面进步，建立全国城乡统一的户口登记管理制度的 时机已经成熟。一是城镇居民口粮凭证定量供应做法取消后，打破了户口管理二元结构的束缚，为统一城乡户口登记管理制度提供了条件。二是近年来部分省市建立的城乡统一户口登记管理制度，为建立全国城乡统一的户口登记管理制度提供了实践经验。有些省市已经陆续实施了深化户籍制度改革的措施，取消了“农业户口”与“非农业户口”性质，统称为“居民户口”。三是与户籍管理相关的住房、劳动就业、人事、教育、社会保障等方面的管理制度改革也在稳步实施，并取得一定进展，为打破城乡分割的户口管理二元结构提供了有利的条件。

       实行一元化户籍登记以后，将彻底拆除分隔地区和城乡的“户籍围墙”，户籍登记从区分和指定人的社会身份与地位的怪圈中走出来，变为单纯地确认、记载公民的居住地点、现实职业及各种自然情况。户籍登记只能承担对人口和家庭登记注册的社会管理职能，不再与社会待遇与福利相关联，保证城乡公民在同一起跑线上公平竞争，并逐渐形成全国统一、城乡一体的人口和劳动力资源按市场原则进行调节和配置的新机制。

       （三）从审核体制过渡到登记体制，实现居住地管理

   世界上大多数国家都有户籍制度，但是绝大多数国家公民在户籍移动时都是采取“事后登记”制度，又称“户籍登记制”，唯有我国采取的是“事前批准”制度，又称“户籍准入制”。

    “事后登记”制度的关键是公民可以先自由迁移到任何地方居住、生活和工作，只要在新居住地居住到一定的时间，就能自然成为新居住地的居民，有些国家甚至可以及时成为新居住地的居民。而“事前批准”制度的关键则是公民在离开原籍居住地之前，必须首先申请进入新居住地，并获批准之后才能得到新居住地的户籍，否则，即使你在新居住地居住一辈子也无法得到新居住地的户籍，甚至在新居住地出生的子子孙孙也都不能自然得到新居住地的户籍，这也正是目前我国的户籍制度最受批评的地方。

    户籍制度改革应该将以“出生地”为依据的静态户籍管理体系转变为以“居住地”为依据的动态户籍管理体系，从审核体制过渡到登记体制，使居住地管理体制成为对人口进行有效管理和统计的基础制度。从根本上改变歧视外来户籍公民的现象，赋予任何公民均拥有自由迁徙的权利。这样规定不仅有利于公民向城市的流入，也有利于公民从城市向农村的流出。一个在大城市里领取退休金的中低收入的老人，如果在全国任何地方都可以享受同样的社会福利，他也许会非常乐意离开城市去乡村或小城镇安度晚年。那些在特大城市的激烈竞争中失败的人们，或许也更加适合转移到竞争相对平缓的小城市或农村去生活。

   （四）以具有合法固定住所为基本条件，调整人口迁移政策

   户口迁移制度的改革是户籍制度改革中敏感而又棘手的一大难题。目前，改革人口迁移政策的时机已经基本成熟。一是各类城市和小城镇的综合承受能力显著增强。改革开放20多年来，我国城市和小城镇的经济社会发展突飞猛进，不仅数量上大幅度增长，而且规模逐步扩大，基础设施建设和各项功能得到进一步加强，为吸纳更多的人口提供了经济基础和客观条件。二是在城市长期居住的大量外地公民已成为事实上的常住人口。多年来，我国各类城市一直实际居住、生活着包括进城务工农民在内的大量非本地常住户口公民。其中相当一部分已成为事实上的常住人口，并已融入了城市的社会生活。因此，严格按照具有合法固定住所的基本落户条件，允许在经常居住地居住生活的一部分公民在当地落户，实际上不会构成对当地发展的影响和冲击。况且，农民能否进入城市居住生活，最终取决于他们在城市能否获得足够就业机会，或者能否负担及是否愿意负担在城市居住和生活的综合成本。

       参照国际通行的做法，应该以具有合法固定住所为基本条件，调整户口迁移政策。在居住地通过赡养、购买、受赠、继承、自建等途径获得具有所有权、达到一定标准且居住一定期限的公民，可以在该地登记常住户口。但是，考虑到我国城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，以及人口总量继续增加，就业和社会保障压力增大的国情，各地在户口迁移政策的制定上也不能搞一刀切，要考虑其经济社会发展的综合承受能力。

       （五）取消暂住证制度，实行居住证制度

        作为户籍制度的一个组成部分，根据1958年《中华人民共和国户口登记条例》的有关规定，为适应改革开放以来人口流动数量日渐增多的需要，1995年5月，公安部出台了《暂住证申领办法》，对暂住证申领范围、程序、暂住人口的相关权利和义务以及罚则等都做出了明确具体的规定。总的看，暂住证制度自实施以来，在保护暂住人口的合法权益，有效实施各项行政管理，维护社会治安秩序等方面发挥了积极作用。但是，随着人口流动规模的逐年扩大，特别是近年来呈现出的大量人员暂住区域和地点相对固定、暂住时间长期化的趋势，已使暂住证制度自身带有的一定地域歧视和限制色彩的弊端逐渐显现，而且带来很多负面影响，社会各界对此多有非议。同时，现阶段暂住人口在暂住地参与各种社会活动，特别是办理工商登记、务工就业、子女接受义务教育、计划生育、租赁房屋等涉及自身权益事务时，仍经常要求使用暂住证件。况且，暂住证制度作为相关部门实施行政管理的重要手段和基础，还在进一步强化。因此，应该从坚持以人为本的管理理念，促进和谐社会建设的时代要求出发，保护暂住人员的合法权益，消除对暂住人口的限制和歧视。应该尽快取消暂住证制度，实行居住证制度，并使办理居住证的公民，在就业等方面与当地公民享有同等权利，履行同等义务。

   五、户籍制度改革应注意的几个问题

   （一）不能全盘否定户籍制度的作用

    我国的户籍制度产生于奴隶社会，历经世代的继承和发展而保留下来。国外也有类似的户籍制度，只不过管理机构、制度名称、内容和管理要求不同。这项制度是国家行政管理不可缺少的条件，所以“废除”户籍制度的说法不妥，科学的说法是“改革”，即改革户籍制度中不适应经济发展的部分制度。同时，在改革的过程中，也要考虑到中国是世界第一人口大国，农村人口多的基本国情，别的国家能够做到的，我国未必能够做到。比如有的国家，没有健全的人口登记制度，通过人口普查取得人口资料，而人口普查的主要方法是发表直接调查，公民能够主动配合，按时寄回有关表格，在我国目前就做不到。解放后，我国五次人口普查均是在户口登记的基础上进行。所以，科学的态度是，既不能夜郎自大，也不能自暴自弃，在改革中求发展，通过改革建立具有中国特色的户籍制度。

   （二）改革必须具有法律意识

   改革的措施的实施必须与现行或即将修订的相关法律法规相衔接，否则管理上会出现混乱现象。户籍改革是一项系统工程，牵涉到国家行政管理的诸多方面，要根据社会和经济发展的需要，加快对现有相应法律法规的修改完善。特别是《户籍法》已实施了半个世纪，着手修改也已有20多年，如果不能加以修改和完善，户籍改革就只能是继续缓慢进行。另外，依附在户籍制度方面涉及到老百姓切身利益的法律法规，也必须加以修改，还户籍管理的本来面目，使公民在办理证明有关权利事务时，不局限于户口簿，也有利于户籍管理工作的大踏步前进。

    （三）改革的方向是要缩小城乡差别，不能制造新的差别

   城市降低进城入户的门槛后，农民愿意不愿意进城，主要靠市场经济来调节，不能人为制造城市化，采取“拉郎配”的方式鼓励农民进城，甚至给农民某些利益承诺，制造新的利益差别。比如，有的地方规定，农民进城落户后，可以保留承包土地，三年内可以生二胎等，这对城市居民来说是不公平的。“入乡随俗”与当地居民一样待遇，人人平等，应作为改革的目标。

   （四）应加大居民身份证的管理力度

   居民身份证是国际上普遍采用的对成年人口颁发的证明公民身份的法定证件，我国还包括16周岁以下的公民。随着社会的发展，居民身份证的使用范围越来越大，从原来实施时18种发展到现在的60多种，尤其是在金融市场、社会保险、福利保障等方面发挥了很重要作用。